城市化是通向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。自20世紀(jì)90年代以來，我國城市化發(fā)展迅速，尤其是近幾年，隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人口的增加以及農(nóng)村人口向城市的聚集，我國的城市化進(jìn)程加快。土地是城市化進(jìn)程中必不可少的基礎(chǔ)，是城市化進(jìn)程中“最主要、最能動”的部分，同時(shí)也成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中的一個(gè)焦點(diǎn)，成為政府、農(nóng)民、投資商與居民共同關(guān)注的問題。盡管農(nóng)村集體土地不斷轉(zhuǎn)化為國有非農(nóng)用地是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級、城市發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)的客觀要求，但在這個(gè)過程中，征地糾紛已經(jīng)成為“三農(nóng)”問題中最令人關(guān)注的問題。
全國政協(xié)委員、九三學(xué)社中央委員、徐州市副市長段雄認(rèn)為，在依法征地的前提下，農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的核心問題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。大多數(shù)土地征用糾紛并非農(nóng)民不愿意放棄土地，而是由于被征土地的補(bǔ)償額度與農(nóng)民的期望值落差過大，以及在被征土地補(bǔ)償過程中存在嚴(yán)重的不公現(xiàn)象。所以，農(nóng)民土地利益的保護(hù)應(yīng)當(dāng)從土地使用權(quán)保護(hù)和法律執(zhí)行的層面來檢查。現(xiàn)行保護(hù)農(nóng)民土地利益的法律可操作性差，執(zhí)行的彈性大是農(nóng)民土地利益保護(hù)難的重要原因。《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。《中華人民共和國土地管理法》中耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值是個(gè)可靈活把握的參數(shù)。有了這個(gè)變量，執(zhí)行政策人員的自由裁量度很大，易產(chǎn)生腐敗并造成對被征地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)牟还健Ｈ绻囊愿氐牡亓ψ鳛檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，那就比“耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值”更科學(xué)客觀，可操作性強(qiáng)，自由裁量幅度小。
征地補(bǔ)償關(guān)鍵要切實(shí)解決補(bǔ)償過低和補(bǔ)償不公平兩大問題，建立以地力等級為重要依據(jù)的科學(xué)客觀操作性強(qiáng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度。段雄就此提出三點(diǎn)建議。一是提高農(nóng)用地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。低價(jià)征用農(nóng)用地產(chǎn)生了嚴(yán)重社會問題。土地是農(nóng)民賴以生活的基礎(chǔ)。土地被征用意味著農(nóng)民喪失了最基本的生產(chǎn)資料，他們未來的生活失去了一個(gè)最有力的保障，因此，政府在征用土地的同時(shí)應(yīng)為失地農(nóng)民以后的長遠(yuǎn)生計(jì)著想，為其提供比較可靠的安置和合理的補(bǔ)償。按照現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在將農(nóng)用地征用時(shí)，所給予的補(bǔ)償是非常低的。在征地過程中，一般采用低價(jià)補(bǔ)償政策，尤其是國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更低；而且還存在著自行制定土政策侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。比如，高速公路兩邊綠化帶不計(jì)為征用補(bǔ)償面積，把農(nóng)田配套的溝、渠、路不以耕地面積計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)，宅基地不給安置補(bǔ)助金，把農(nóng)民集體土地看作自己的土地占而不補(bǔ)，等等。其中，低價(jià)征地是最嚴(yán)重的問題。農(nóng)民失去土地而得到的補(bǔ)償不足，就意味著社會保障能力的喪失。失地農(nóng)民失去賴以生存的土地，獲得的補(bǔ)償價(jià)格又低，不僅會影響農(nóng)民生活的安定，還可能引發(fā)社會不穩(wěn)定。目前按年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償?shù)霓k法已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于土地征用工作的順利進(jìn)行。從有些地方的實(shí)踐情況來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已突破了土地管理法的產(chǎn)值倍數(shù)的規(guī)定并以被征土地的市場價(jià)格或接近于市場價(jià)格進(jìn)行安置補(bǔ)償。廣東省有些地市的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已完全脫離了產(chǎn)值倍數(shù)做法，代之以土地區(qū)位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r確定補(bǔ)償費(fèi)，而且不考慮原土地用途。如廣州市郊區(qū)土地征用補(bǔ)償在留地之外，一般標(biāo)準(zhǔn)為每公頃150萬元左右，接近土地的市場價(jià)值。目前，全國各地在土地供應(yīng)上，已推行國有土地有償使用及國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣出讓等方式。但土地征用卻仍采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，與土地供應(yīng)的市場經(jīng)濟(jì)模式不銜接，產(chǎn)生了巨大的利益空間，政府受益了，但農(nóng)民沒有得到實(shí)惠，心理不平衡。據(jù)國家有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，土地用途轉(zhuǎn)變增值的收益分配中，政府大約得60%—70%，村級集體組織得5％—30%，農(nóng)民只得到5%—10%。因此，必須確立新的土地征用補(bǔ)償原則，由適當(dāng)補(bǔ)償改為正當(dāng)補(bǔ)償，即按征用時(shí)市場上的公平價(jià)值補(bǔ)償，這種價(jià)值僅包括征用時(shí)的使用價(jià)值，不包括財(cái)產(chǎn)因其開發(fā)潛力所具有的開發(fā)價(jià)值，預(yù)期利益不在補(bǔ)償之列。在這一原則之下，要建立科學(xué)的土地征用評估制度，土地征用補(bǔ)償安置的費(fèi)用應(yīng)考慮市場因素，主要如土地資產(chǎn)屬性、土地區(qū)位條件、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、國有土地出讓市場價(jià)格等。如此，政府與農(nóng)民因土地征用問題而引發(fā)的矛盾沖突就會大大減少。二是建立以地力等級為重要依據(jù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。地力等級是農(nóng)田農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的客觀反映，是農(nóng)民長期耕作培肥的結(jié)晶，不同地力的耕地收益相差很大。在古代，就有根據(jù)農(nóng)田地力的不同等級征收不同的農(nóng)業(yè)稅賦的做法。在20世紀(jì)90年代，農(nóng)業(yè)部就制定了耕地地力分等定級的標(biāo)準(zhǔn)，近年來又應(yīng)用GIS技術(shù)，制定了更為精確的耕地地力分等定級的技術(shù)規(guī)程。在計(jì)算征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，用“地力等級”取代現(xiàn)行法規(guī)中的“土地被征用前3年年平均產(chǎn)值”，然后根據(jù)不同的地力等級制定本地區(qū)不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣可操作性強(qiáng)，可以大大降低執(zhí)行政策人員的自由裁量幅度。在計(jì)算需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)時(shí)需要統(tǒng)計(jì)耕地面積，現(xiàn)行法規(guī)仍將菜地、水田、旱地、經(jīng)濟(jì)作物地等四類地籠統(tǒng)地算為耕地，并沒有考慮它們之間的地力差異。建議按不同的地力等級折算成標(biāo)準(zhǔn)的耕地面積，使得地力高的征用土地得到更高的補(bǔ)償。建立以地力等級為重要依據(jù)的科學(xué)客觀操作性強(qiáng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可使農(nóng)民的土地征用補(bǔ)償公平公正，使農(nóng)民信服，大大減少征地糾紛。同時(shí)，也可鼓勵(lì)農(nóng)民對農(nóng)田地力培肥的長期投入，解決好經(jīng)濟(jì)建設(shè)和耕地保護(hù)的矛盾。三是建立公開透明的土地征用管理體制和程序。為保證土地征用工作順利開展，增加透明度，防止土地征用的腐敗行為，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范土地征用程序。要建立公開、公平、公正和高效的土地征用管理體制和程序，這也是土地征用制度改革的目標(biāo)之一。要在現(xiàn)有土地征用程序的基礎(chǔ)上，建立土地征用審查制度，強(qiáng)化土地征用公告制度，增加工作透明度，健全土地征用過程的社會監(jiān)督機(jī)制，通過建立公眾（農(nóng)民）參與、公開查詢、舉行聽證及舉報(bào)等制度，加強(qiáng)社會對土地征用過程的監(jiān)督，規(guī)范土地征用行為。
